四川省社会资本参与重大水利工程建设运营的通川实践与经验启示

日期:2017年12月19日


  达州市通川区双河口水库是四川省规划建设的重点中型水库,位于渠江流域州河右岸一级支流苦竹溪上,坝址距达州市中心城区7.5公里,是一项集城乡供水、农业灌溉等功能于一体的水利工程项目。水库占地1897亩,库容1230万立方米,供水人口17.7万,项目民生需求十分迫切。通川区针对经济欠发达、地方财力不足的实际,深入研究上级政策,精心包装以双河口水库为依托的大型综合旅游开发项目,通过公开招标,最终确定了北京四家大型民营企业组成的联合体“宏泰韩宝”公司作为社会资本合作方,从而破解了公益性、无营利传统基础设施建设瓶颈,构建了互利共赢的合作开发格局。目前,项目已完成建设征地约650亩,移民拆迁70余户,主体工程正加快建设。
   一、运作方式
  (一)实施“政府主导+企业主体”合作开发模式。“宏泰韩宝”公司与通川区政府共同致力于项目建设。项目建设中,通川区政府负责项目立项、土地指标、拆迁安置、人力资本及服务保障;同时授权“区重点水利工程建设管理中心”作为项目实施机构,负责双河口水库项目的实施,区投资公司作为项目的政府方出资代表,与企业方共同组建项目公司,负责该项目投融资、建设、施工、运营维护和移交。
  (二)实施“政府购买服务+特许经营”建设运营模式。项目是公益、非经营性项目,采用建设-运营-移交(BOT)模式。合作期限为10.5年,其中:项目建设期2.5年,项目运营期8年。项目建设期内,由“宏泰韩宝”公司全额投资;项目建成后,“宏泰韩宝”公司拥有为期8年的项目运营权,同时,区政府将社会资本方承担的年均建设成本折算成各年度现值,分8年支付项目年均建设成本、年度运营成本和合理利润。
  (三)实施“政府确权+企业赢利”收益分配模式。明确项目权属,本项目合作期满后,由“宏泰韩宝”公司将项目资产全权移交给通川区政府指定机构。保障企业收益,政府按合同履约,支付企业投资及合理回报。
  二、运作模式
  (一)规范实施流程。达州市通川区政府授权达州市通川区重点水利工程建设管理中心为项目实施机构,同时授权达州市通川区投资有限公司代表政府与社会资本合作方出资成立项目公司实施本项目。达州市通川区重点水利工程建设管理中心通过公开招标方式确定社会资本合作方,与中标社会资本合作方草签PPP项目合同。待中标社会资本方和达州市通川区投资有限公司成立项目公司后,再由达州市通川区重点水利工程建设管理中心和项目公司正式签署PPP项目合同。公司按照合同进行项目投资建设,履行PPP项目合同,接受达州市通川区重点水利工程建设管理中心及其他行业主管部门的监督和考核。项目建成验收合格后,项目公司按照协议开展为期8年的特许经营,并对建成水库及配套设施进行养护。特许经营期满后,项目公司向达州市通川区政府指定接收人移交资产。项目公司依法清算、注销。
  (二)明确投入回报。项目总投资5.29亿元,其中项目拆迁安置等2.54亿元由政府承担,建安费2.75亿元通过PPP模式引入社会资本合作方解决。项目建设施工资本金为6000 万元,由社会资本和政府按占股比例以现金出资,其中社会资本出资5400万元(占股90%),政府出资600 万元。项目公司完成双河口水库工程及配套设施投资建设,经验收合格后按PPP项目合同约定对双河口水库,包括配套的设施及绿化进行综合养护服务。政府根据项目可用性按合同在运营期每年年初向项目公司支付年度运营补贴。项目竣工验收合格日为项目运营期开始日,第一次运营补贴在运营期首月内支付,其后每隔12个月支付,共支付8次。
  (三)实行风险共担。政府负责项目用地、规划、设计、环评、可研等前期工作,相关咨询服务费用由项目公司负责,项目公司成立前已经由政府支付的费用,待成立后由政府出具代付通知,项目公司返还政府,最后计入项目总投资。政府承担土地获取风险、项目审批风险等。社会资本和组建的项目公司负责项目投融资、建设施工、运营养护等,在建设中如遇国家优惠政策,向双河口水库工程补贴建设资金的,社会资本相应减少投资,政府相应减少对项目公司(社会资本)支付的费用。社会资本和组建的项目公司承担融资风险、项目建设、财务风险及运营维护风险等。自然等不可抗力风险由双方共同承担。
  三、主要启示
  (一)深度包装以水库为依托的产业集群,极大地增强了项目投资吸引力
  在整体经济形势下行压力较大的情况下,作为川陕革命老区的公益性传统基础设施建设吸引社会资本,特别是民营资本的能力较弱。双河口水库项目于2012年启动前期工作,“十三五”期间,中央资金投入结构发生变化,加之地方财力有限,致使水库建设因资金短缺迟迟未能落地。一边是财力薄弱的区情,一边是老百姓热切的期盼。基于此,通川区精心挖掘、深度包装,充分利用双河口水库周边生态资源和邻近的凤凰山景区旅游资源,将水库建设融入到“生态、观光、养老、休闲、度假”于一体的大型综合旅游开发项目中,按照5A级景区标准,进行统筹规划、整体包装。举办了“首届巴文化研讨会”,邀请全国知名专家就本土文化—“巴”文化进行深度研讨,将“巴风遗韵”融入项目开发,力求实现“水库基础建设”和“库区综合开发”的有机统一。预计,建成后年接待游客达300万人次,年营业收入达8亿元以上。这一举措极大地增强了项目对潜在社会资本方的吸引力,也是项目能成功运用PPP模式建设的关键。
  (二)依法公开招标,形成政府与社会资本合作方互利共赢局面
  本项目社会资本方采购阶段,采用公开招标确定社会资本方。实施全过程严格遵循公开透明、公开竞争、公正和诚实信用原则。资格预审条件设置中将水库建设与库区综合开发深度统筹考虑,鼓励社会资本方成立联合体投标,鼓励民间资本及混合所有制企业参与本PPP项目,优先选择具备一级水利资质、综合旅游开发能力强、运营模式先进、管理经验丰富的企业;实行资格预审保证金,有利于防范投标人违约风险,保证履约能力;严格评标办法及标准,评标委员会采用综合评分法进行评估,合理设置项目建设管理、融资方案、投资利润等评分办法,保证社会资本方采购的公平公正。 
  (三)充分论证,创新实践“政府购买服务+特许经营”建设运营模式
  项目采用PPP模式运行前,政府严格进行了物有所值评价,全面评估了本项目采用PPP模式政府财政承受能力,精密测算了社会资本投资成本、投资回报率以及政府支付能力。项目运作过程中,进行了充分论证,最终签订了为期10.5年的PPP合作协议,采用建设-运营-移交(BOT)模式。由“宏泰韩宝”公司全额投资建设,并拥有为期8年的项目运营权。区政府将社会资本方承担的年均建设成本折算成各年度现值,分8年支付项目年均建设成本、年度运营成本和合理利润,既有效缓解了支付当期财政压力,又充分保障了企业的合理收益。
  (四)强化组织领导,解决了地方政府多年来想办一直没有办成的大事难事
  通川区成立由区委书记和区长担任双组长的双河口水库建设及库区旅游综合开发领导小组,下设指挥部及办公室、水库工程建设监管组、库区综合开发组、征地拆迁移民安置组、项目资金监管审计组、群众工作信访维稳组等工作机构,抽调精干力量充实到指挥部办公室专职参与项目各项工作。业主单位组织相关部门外出学习考察,与企业洽谈,加强信息沟通。区政府开辟专项绿色通道代办服务,在24小时内协助企业成功注册项目公司,合力实现了项目落地建设。项目的建设也赢得老百姓的拥护,项目移民安置和土地征用等费用2.54亿元由通川区政府解决。在征地拆迁安置工作中将移民安置与《达州市征地拆迁补偿安置办法》相结合,最大限度保证拆迁移民的合法利益,同时将安置与旅游开发相结合,让拆迁移民拆得出,稳得住,能致富,良好的政务和人文环境促进项目高效运行。通过干群互动,政府与社会资本合作,社会合力,通川区成功解决了干部群众多年来一直想解决而没有得到解决的民生水利工程项目。


来源:农村经济处